三螺旋理论视角下高校创新创业教育政策的演进与反思

三螺旋理论视角下高校创新创业教育政策的演进与反思

河南省育英素质教育研究院研究员周 倩 ，胡志霞， 石耀月

摘 要:创新是建设现代化经济体系的战略支撑。三螺旋理论强调高校、政府、企业三者之间的螺旋递进，为高校创新创业教育政策提供了全新的理论视角。我国高校创新创业教育政策经历了从 1． 0时代到 5． 0 时代，即从政府主导、政校合作、企业介入、三方协同到体系建构。进入新时代，尚存在政策

体系不完善、创新创业教育系统不健全、企业与高校间缺乏有效联动机制等问题。建议从完善创新创业教育政策的内容制定、提高创新创业教育政策执行力、建立创新创业教育政策评估体系、健全创新创业教育政策监督机制四方面入手，推动我国高校创新创业教育新发展。

关键词:创新创业教育;教育政策;高等学校;三螺旋理论

中图分类号:G649． 2                        文献标识码:A                        文章编号:1001 －8204(2019)06 －0054 －07S

中央全面深化改革委员会第九次会议指出“深化产教融合，是推动教育优先发展、人才引领发展、产业创新发展的战略性举措。尊重教育规律和经济规律，发挥市场配置资源决定性作用和政府统筹推动作用，统筹部署、协调推进” ^［1］ 。三螺旋理论认为，政府、高校和企业之间是相互独立、相互影响、彼此制约的个体，以螺旋递进的方式作用于社会发展。我国高校创新创业教育的政策体系在经历几十年的发展和演变后已初具规模，但仍存在诸多亟待解决的问题。本文基于三螺旋理论的视角，探讨我国创新创业教育政策发展中存在的问题，尝试以构建高校、政府、企业三方的有机联动机制，进一步推动高校创新创业教育政策的落实和开展。

一、三螺旋理论与高校创新创业教育的三方联动

高校创新创业教育的开展离不开政策的鼓励和支持，同时高校人才向社会输送也需要校企之间的紧密配合。保证创新创业人才的培养质量，“必须追求高校、政府、企业三者间的良性互动” ^［2］(P12) 。三螺旋理论强调以政府、高校和企业为主体，三者之间互通有无，相互促进，为高校创新创业政策的解读以及问题的分析提供了新的理论切入点。

(一)三螺旋理论阐释

荷兰阿姆斯特丹大学的勒特·雷德斯道夫(LoetLeydesdorff)和美国纽约州立大学普切斯(Purchase)分校的亨瑞·埃茨科瓦茨(Henry Etzkowitz)认为社会发

展的动力源泉来自于高校、企业、政府之间的合作互动关系，于 1995 年联合出版了《大学和全球知识经济:大学、企业、政府关系的三螺旋》一书。同年，两位学者在EASST Ｒeview 发表论文《三螺旋———高校、企业、政府关系:以知识为基础的经济发展的实验室》，标志着三螺旋理论的诞生 ^［3］ 。三螺旋理论分析了高校、企业和政府之间的动态关系，强调三者有共同的利益目标，并在运作过程中相互促进、相互合作，共同推进社会经济发展。其主要观点为:第一，高校、企业和政府之间既是独立存在的个体，彼此间又相互影响、相互制约，以螺旋上升式的发展力量作用于社会发展。第二，政府颁布的政策措施能够强化高校与企业之间的合作关系，有利于高校和企业活动的具体开展。第三，各国应努力探求适合自身发展的高校、企业、政府之间的互动关系，为国家的进步提供有力的体系支撑。雷德斯道夫和埃茨科瓦茨在研究过程中发现，三螺旋结构模式在总体上强调高校、企业、政府之间的合作互动关系，各国国家制度影响并决定高校和企业之间关系路径的选择 ^［4］ 。因此，两位学者根据世界各国主要的制度环境归类了三种不同的三螺旋结构。第一类是“政府主导模式”，也称为不发达的模式结构，代表国家是前苏联和东欧国家。在这种结构模式下，政府的力量居于主导地位，决定高校与企业间的关系，控制着两者的发展。企业和高校的自主权、话语权不足，创新能力受到阻碍，创新性建设不强。第二类是“自由放任模式”，三者之间边界关系明确。在这种结构模式下，高校、企业、政府彼此之间相互独立，三方作为单独个体，缺乏必要的联系与沟通，组织壁垒明显，不利于开展合作活动。第三类的是   “重叠模式”，也是目前较为流行的结构模型。在这种模式下，高校、企业、政府既相互独立，承担自身角色内的传统功能，又相互沟通，相互融合，三者在功能分区里出现重叠和交叉，形成螺旋式的互动关系，共同促进社会的发展和进步。本文研究的三螺旋理论模式主要是第三类模式。

(二)高校、政府、企业的三方联动

以三螺旋的结构主体入手，高校、政府、企业成为创新创业教育的关键因素，且三者都有各自明确的发展目标。高校的基本功能是“人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新” ^［5］ ，根本目标在于人才培养。高校要根据社会发展的具体情况满足学生日益增长的发展需求，培养出为社会主义现代化建设服务的创新型拔尖人才。政府是“国家进行有效统治和社会管理的机关，是国家表达意识、发布命令和处理事务的机关” ^［6］(P11) 。政府行为主要发生在公共领域，一般以公共利益为服务目标，为公众提供服务。企业经营的主要目标是追求企业利润的最大化，现代经济学理论认为，企业能够实现社会经济资源的优化配置，在本质上是一种资源配置的机制。高校、政府、企业作为不同的结构主体，在各自追求目标的同时又存在共通性。高校在人才培养的基础上，能够通过加快科技成果转化，获得有利的外部环境和资金支持，完成知识经济转型，提高产学研的能力和水平。企业希望通过校企合作，为企业注入更多的创新成果和精英人才，在为高校提供实践和创新平台的基础上，促进企业自身产品、成果的质量提升和转化，实现利益追求的最大化。政府在政策制定上影响着高校和企业的发展方向和发展目标，对高校的人才培养起着十分重要的作用，同时也为校企合作提供有力的政策支持。三螺旋理论强调高校、政府、企业三方建立有效的联动机制，螺旋作用于创新创业教育的新发展，在联动耦合过程中衍生出混合型组织，三方具有共同目标和价值导向，诸如大学科技园、产业园、孵化器、技术转化中心等新型组织。作为不同结构主体，高校、政府和企业三者既相互独立又彼此融合，通过优势资源整合，实现最优化的资源共享，从而进一步构建新的发展共同体，推动社会整体性的协同创新。因此，发展创新创业教育，实现我国社会经济的新突破，不仅要求高校对学生进行创新教育和培养，更要求政府对其进行政策支持和调控，以及企业为其提供创新实践平台。

二、我国高校创新创业教育的政策演进

在政府、企业、高校三个主体中，政策的颁布和落实作为创新创业教育发展的助推器，对高校和企业发展起着重要的引导和推动作用，合理借助政策的导向性和影响力，能够加快推动创新创业教育的发展。我国在 20 世纪 90 年代末期开始逐步探索创新创业教育政策，引导政府、高校和企业对大学生创新创业进行鼓励和扶持，从大学生自主创业政策、创业教育政策、职业发展教育与就业指导政策、创新创业教育教学政策、创新创业教育体系构建，主要经历了以下五个阶段:

(一)1． 0 时期:政府主导(1998 年 －2001 年)

1998 年清华大学首次举办“创业计划大赛”，由此揭开了高校创业比赛的序幕，大学生创业问题开始逐渐受到国家重视。同年，教育部颁布《面向 21 世纪教育振兴行动计划》，指出“要加强对教师和学生的创业教育，采取措施鼓励他们自主创办高新技术企业，鼓励高等学校向企业转让技术，探索企业与高校从立项到投产‘一条龙’的全面合作”，表明国家已开始鼓励高校与企业两大主体进行合作，支持高校师生开展自主创业。1999 年，教育部联合其他部门出台文件，倡导毕业生应聘非国有制单位的相关职位或进行自主创业。2000 年，教育部印发《关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定〉的若干意见》，指出高校要提高技术创新，加快科技成果转化，强调高校和企业之间的有机联动，鼓励校企间合作，允许大学生休学进行自主创业，学生在休学期间保留学籍。

1． 0 时期的鲜明特点是政府主导，主要表现在:一是创新创业教育政策开始萌芽，政府开始关注和鼓励大学生自主创业，并认识到高校与企业之间的内在联动关系。二是开始以政策为导向，倡导校企之间开展合作，互惠共赢。但这一阶段主要涉及到创业，且文件少而分散，多以鼓励和支持为主，没有涉及高校创新创业教育和具体的措施和政策落实。总体而言，高校创新创业教育政策处于起步和探索时期，尚未出现针对性、规范性、具体性的政策文件。

(二)2． 0 时期:政校融合(2002 年 －2007 年)2002 年 2 月，教育部、公安部、人事部和劳动保障部联合发布《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见的通知》，明确提出鼓励高校毕业生进行自主择业、勤奋创业。同年 4 月，教育部召开普通高校“创业教育”试点工作会议，将清华大学、武汉大学、中国人民大学等九所高校作为试点院校开展高校创业教育。为做好高校毕业生创业工作，国务院发布《关于做好 2003 年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，从政府角度首次为毕业生创业提供具体的税收优惠政策，如“凡高校毕业生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起 1 年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费”。2004 年 8 月，劳动和社会保障部颁发《关于在部分高等院校开展“创办你的企业”(SYB)培训课程试点的通知》，由劳动和社会保障部、教育部负责大学生创业培训工作的统筹规划和政策指导，选择部分有创业培训工作基础和工作积极性较高的高校进行试点，对学生进行“创办你的企业”课程培训。2006 年，中央组织部、中央宣传部等部门联合发布《关于切实做好 2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，明确提出各地要踊跃组织和开展毕业生就业咨询、培训和指导工作，为高校毕业生勤奋创业搭建绿色通道。2007 年，教育部将创业教育作为大学生职业发展和就业指导课程教学要求的六大部分之一纳入到高校课程教学中，并对高校创业教育的教学目标、教学内容和教学方法进行了具体规定。

2． 0 时期的鲜明特点是政校融合，主要表现为:一是政策能够贴近高校实际，大学生创业政策有了突破性进展，政府开始逐渐加大向自主创业的大学生提供政策优惠和支持。二是政策颁布的主体规格提升并且多样化，从教育部为主逐渐发展为国务院、中组部、人事部和劳动和社会保障部等多个部门通力合作进行多元化指导。三是大学生创业政策开始具体化，操作性增强，由政府部门和高校共同落实，政府为其提供减少审批流程、税收减免等政策支持，高校创办科技园进行孵化。四是高校开始重视大学生职业生涯规划，进一步落实大学生创业教育工作，并将其纳入到课程教学中。我国高校创业教育逐步发展，政府和高校两大主体开始联合作用于创业教育，但在政策文本中，创新教育和创业教育尚未融合，企业也没有被纳入到具体政策落实的议程中，创业教育缺乏实际平台支撑。

(三)3． 0 时期:企业介入(2008 年 －2012 年)

2008 年爆发的世界性金融危机使全球经济受到严重影响，我国经济增速开始减缓。同年，我国开始正式

施行《中华人民共和国就业促进法》，政府开始从法律层面对就业创业进行规定和指导，通过鼓励开展自主创业缓解就业压力，推动经济稳定发展和社会进步。2009 年，中国高等教育学会成立创新创业教育分会，高校创新创业教育有了独立的学会机构，在教育领域内开始自成体系并独立发展。2010 年，人力资源和社会保障部颁发《关于实施大学生创业引领计划的通知》，主要任务为落实高校学生创业培训、给予政策扶持、为大学生提供指导性服务和创业孵化服务等，建立不同阶段大学生创业的多方位、阶梯型的创业服务体系。同年，教育部推出《关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》，从高校入手对创新创业教育的课程架构、师资队伍、基地建设、创业指导等方面提供了详细的政策规划，对高校和相关政府部门提出了具体的工作要求。为了配合和推动这一政策，教育部又颁布了《关于成立 2010 － 2015 年教育部高等学校创业教育指导委员会的通知》，规定理论和实践研究是委员会进行创业教育工作的主要内容，指导高校创业教育的相关建设，组织师资培训和经验交流等，大力推进高校创业教育工作。党的十八大报告谈到，要推动实现更高质量的就业，鼓励多种渠道就业，以创业推动就业，努力完善高校毕业生为关键的青年就业工作。2012 年，教育部制定了《普通本科学校创业教育教学基本要求(试行)》，明确指出，要“充分利用校内外资源，依托校企联盟、科技园区、创业园区、大学生校外实践基地和创业基地等开展学习参观和成果转

化”，并颁布了试行版的“创业基础”教学大纲，要求将创业基础课程纳入到高校教学计划中。

3． 0 时期的鲜明特点是企业介入，主要表现为:一是提出“充分整合政府、企业、高校、社会团体等多方资源，发挥小企业创业基地、科技企业孵化器等现有园区和孵化基地的优势”。二是从政策上要求组织一批有社会责任感的企业家和专业人士成立大学生创业导师团。三是开始从法律层面对创业进行规范和指导，创业教育政策迈向一个新台阶。四是创业教育政策更加详细和规范，从高校师资队伍、课程体系、基地建设等方面做出具体要求，同时对大学生创业教育的学习、服务指导到创业项目具体落地的优惠政策等多个层面进行了系统的梳理和任务安排。但是创新创业教育只是在社团组织上得以建立，创业教育和创新教育互有交叉，创新创业教育的名称还没有真正落实到高校的教学当中，职业发展教育与就业指导课程和创业教育课程内容有重叠现象。

(四)4． 0 时期:三方协同(2013 年 －2017 年)

2013 年，国务院办公厅颁发了《关于做好 2013 年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》，鼓励高等

学校和社会服务机构联合进行创业培训，同时将毕业生的创业补贴期限进行上调，加强税费减免等优惠政策，加大政策倾斜力度，全面推进大学生自主创业。社会机构在创业教育方面的重要性再次引起政府部门的重视。党的十八届三中全会研究并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出要加快转变经济发展方式，建立健全公共就业创业服务体系，形成政府、社会、劳动者三方有效联动的新体系。2014年，国务院办公厅发布《关于做好 2014 年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》，提出各地要确保工商登记、税收优惠、场地扶持等各项优惠政策的落实，要求把创业教育归入学生学分制管理，并鼓励企业向创业的高校毕业生提供资金援助。至此，以政府、高校和企业三方为主的协同培育体系开始建立。同年 5月，人力资源和社会保障部等九部门颁发文件指出，“要建立健全青年创业辅导制度，从拥有丰富行业经验和行业资源的企业家、职业经理人、天使投资人当中选拔一批青年创业导师，为创业大学生提供创业辅导”。2014 年 9 月，在夏季达沃斯论坛上，李克强总理提出，要在 960 万平方公里土地上掀起“大众创业”“草根创

业”的新浪潮，形成“万众创新”“人人创新”的新势态。2015 年 1 月，科技部《关于进一步推动科技型中小企业创新发展的若干意见》提出，支持高校毕业生以创业的方式实现就业，对入驻科技企业孵化器或大学生创业基地的创业者给予房租优惠、创业辅导等支持。2015年 3 月，国务院办公厅《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》提出，“推进实施大学生创业引领· 6 5 ·计划，鼓励高校开发开设创新创业教育课程”。2015 年5 月，国务院颁发《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，从完善创新创业教育课程建构、变革教学方式、强化创新创业实践等方面对高校的创新创业教育做了进一步的要求，并指出要“探索建立校校、校企、校地、校所以及国际合作的协同育人新机制”，鼓励高校与企业联合开发创业培训项目，多方协同的态势开始形成。2015 年 6 月，国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，认为我国“创业教育培训体系还不健全”，提出要“坚持政策协同”，“加强创业、创新、就业等各类政策统筹，部门与地方政策联动”，“把创业精神培育和创业素质教育纳入国民教育体系，实现全社会创业教育和培训制度化、体系化，加快完善创业课程设置，加强创业实训体系建设”。同年 9 月，科技部《关于印发发展众创空间工作指引的通知》提出，“充分发挥市场配置资源的决定性作用，以社会力量为主，采用市场化机制发展众创空间”，企业在创新创业中的作用日益受到重视。2016年，教育部鼓励各地区高校积极推荐各行各业优秀的创新创业人才，后期通过筛选和审核，组建全国的创新创业导师人才库，切实发挥导师对大学生创业的帮扶作用，培养具有创新精神、创新意识和创业实践能力的大学生队伍。2017 年，国务院《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》提出，“加强科研机构、高校、企业、创客等主体协同，促进大中小微企业优势互补，推动城镇与农村创新创业同步发展，形成创新创业多元主体合力汇聚、活力

迸发的良性格局”。在政策的引领和推动下，政府、高校、企业三个主体共同发力，协同作用于高校创新创业教育的发展。

4． 0 时期的鲜明特点是三方协同，主要表现为:一是政策上引导政府、企业、高校三个主体在大学生创新、创业、就业、创业教育、创新创业教育进行协同或者联动。二是开始重视企业在高校创新创业教育方面的重要作用，陆续出台有关政策鼓励校企合作，并倡导有一定经济基础的企业为自主创业的大学生提供资金支持。三是在政策推动下形成“大众创业”“万众创新”的新浪潮，为高校创新创业教育提供了有力的环境支持。四是政策的颁布和措施落实日趋丰富，扶持力度加大，政府、高校、企业在创新创业教育方面的工作进一步具体化、规范化。这一时期，政府部门工作更为细化，高校也开始进行创新创业教育的深化改革，企业的地位和作用日益受到重视，我国高校创新创业教育政策进入深入推进阶段。但是，创新创业教育的体系尚不健全和完善，各方的积极性还没有充分调动起来，联动合力还有待于进一步激发。

(五)5． 0 时期:体系构建(2017 年 － 至今)

2017 年 10 月，党的十九大召开，标志着中国特色社会主义进入新时代。2018 年 2 月，教育部印发《2018年教育信息化和网络安全工作要点》提出，要“探索信息技术在众创空间、跨学科学习(STEAM 教育)、创客教育等教育教学新模式中的应用，逐步形成创新课程体系”，充分发挥教育信息化对创新创业教育发展的引领作用。同年 3 月，教育部办公厅颁布《关于做好 2018年深化创新创业教育改革示范高校建设工作的通知》，将课程体系和师资队伍作为高等学校创新创业教育的重点改革对象，努力推动高校将创业教育与传统的专业教育、思政教育、职业教育三种教育体系相结合，建设具有中国特色的高校创新创业教育新体系。2019 年3 月，教育部发布《关于做好深化创新创业教育改革示范高校 2019 年度建设工作的通知》，提出打造“五育平台”，将创新创业教育融入人才培养的全过程，建设创新创业教育优质线上课程和“专创融合”的特色示范课程，“在更高层次、更深程度、更关键环节上深入推进创新创业教育改革，全力打造创新创业教育升级版”，进一步完善创新创业教育体系构建。2019 年 7 月，为深入推进国务院《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，教育部印发《国家级大学生创新创业训练计划管理办法》，提出“用好大学生创新创业教育的‘自然科学基金’”，全面推进高校创新创业教育深化改革，培养高水平的创新创业人才。

5． 0 时期的鲜明特点是体系构建，主要表现为:一是将构建新时代高校中国特色创新创业教育体系作为目标，教育信息化进入创新创业教育领域，更深程度推进创新创业教育体系构建和完善。二是全面推进高校创新创业教育改革，将创新创业教育与专业教育、思政教育、美育、体育以及劳动教育“五育”密切结合，全力拓展高校创新创业教育新途径。三是政府、高校、企业协同联动更加有效，推动高校创新创业教育体系生态建设更加友好，并随政策发展不断完善和健全。四是集中全力打造创新创业教育优质课程，努力开展高质量的师资培训，着力推动中国特色的创新创业教育体系内涵建设和质量提升。这一时期，高校在政策的引导下进一步完善创新创业人才培养体系建设，政府部门的工作也更为规范和细化，企业为大学生提供的实践平台和创业平台更加多样化和有针对性，朝着系统化和专业化方向发展。

三、存在问题与建议

创新创业教育必须在“‘基础’和‘应用’、理论和实践之间交互作用” ^［7］(P17) 。三螺旋理论视域下的政府、高校和企业，必须联动耦合，良性互动，以完善的政策体系，促进创新创业教育高质量发展。当前我国高校创新创业教育政策在经历五个阶段的演变后日趋丰富，但仍存在一些问题，这些问题在一定程度上影响并制约了高校创新创业教育的发展。

(一)创新创业教育政策制定不完善

近几年，我国关于大学生的创新创业政策在数量和质量上都不断提高，但大多数政策并未上升到法律层面。对政府、高校、企业三方应发挥的作用、履行的义务等方面，政策边界不够清晰，政策内容存在一定的偏重和失衡，政策制定缺乏长期的规划性。有研究通过共词分析法对我国大学生创新创业教育政策进行主题词分析，结果表明，我国创新创业教育政策更偏重于对学生创新创业外部条件的支持，而忽略了对创新创业意识和能力的培育 ^［8］ 。创业政策多为大学生提供“税费减免、融资支持”等方面的优惠，但对其创新能力的关注度不高。大学生开展创业活动，其内在的思维逻辑和创新能力是支撑创业活动有效进行的关键因素，忽视提高大学生内在的创新思维和能力的提升，不利于高校创新创业教育长期有效进行。

(二)创新创业教育政策执行不彻底

从创新创业教育政策发展看，类型较为多样化，在一定时期发挥了主体性作用。但从创新创业教育政策实施的效果看，政府、高校和企业都存在不彻底的问题。

高校创新创业教育课程体系单一，忽略学生创新思维和创新能力的提高。政策上对高校创新创业教育课程教学方面要求不断完善，但课程设置分散、体系单一、缺乏系统和整体的规划，主要以传统的大班授课、教师讲授和理论学习为主。这种传统的授课模式，不利于激发和提高学生的创新意识和创新能力。

高校师资力量单薄。我国高校创新创业教师分为专职教师和兼职教师两大类，专职教师是从事高校创新创业教育工作的核心力量，兼职教师主要由学生辅导员或从事思想政治教育工作的教师兼任。现阶段，我国高校创新创业的专职教师数量稀缺，相关课程的教师大多数是来自于管理学、经济学或思政专业的教师队伍。调查数据显示，我国高校创新创业课程中，专职教师的比例仅占 10． 8%，辅导员和行政人员的比例占 66． 3%。在创业教师的队伍中，副教授和教授职称占 21． 6%，讲师占 52． 0%，助教以及无职称的教师占26． 3% ^［9］ 。兼职教师数量多、比例大，成为高校创新创业教育的主要力量，使得学生在课堂上更多接受的是笼统的理论知识，缺乏更科学系统的知识学习和实践体验。教师专业素养的高低直接影响到学生最终的学习成效，兼职教师自身专业背景薄弱，缺乏创业经验，在一定程度上影响了高校创新创业教育的效果。企业与高校缺少联动机制。教育部是高校创新创业教育政策的主要制定部门，涉及企业的很难做出有约束性的规定。国务院有关政策面向全国各类群体，高校创新创业教育只是其中一部分。在部门间政策制定缺少沟通的情况下，企业和高校在大学生创新创业教育方面就缺少联动机制。大学生创新创业教育需要有实践基地进行锻炼，将理论知识进一步转化为实践。一方面，随着国家对大学生创新创业的日趋重视，在政策的鼓励和支持下，部分高校相继开设大学生创业园为其创业提供实践基地。但目前我国高校大学生创业园还存在诸多问题，如目标地位不明确、相关配套措施不健全、缺乏科学管理机制、资金来源单一且利用率低等。另一方面，政府仅从政策层面鼓励企业与高校间进行合作，并未对其具体措施进行规定和落实。校企之间沟通不畅、高校人才输送不出去等问题都影响了高校创新创业教育发展的进程。在高校方面，虽然高校拥有丰富的科技成果和高素质人才，但在知识经济的转化上缺乏有效的途径，科技成果研究与输出没有得到有效的衔接。企业在发展的过程中，虽然有着资金支持和对市场动态发展的敏锐度，但在队伍建设上缺少相应高素质人才的有力支撑。

(三)创新创业教育政策评估不科学

系统科学的评估体系对政策的落实情况能够进行客观分析，及时掌握政策的执行力度和落实程度，有助于创新创业教育的顺利开展。当前，创新创业教育政策评估的方案、标准、方法等还有待优化。高校创新创业教育的开展和落实，需要有配套的科学的评估，以进行动态监测，及时发现实施过程中存在的问题与偏差，调整培养方案。国务院在《关于加强普通高校毕业生就业工作的通知》中提到，要加强高等学校的创业指导工作，实现政策咨询、创业孵化、追踪辅导的“一条龙”服务，各种项目的开展和落实需要有配套的评估体系提供科学的数据支持。高校在大学生创新创业的培训和辅导上扮演着至关重要的角色，评估体系的缺失使高校的教学方向、教学目标、教学质量、教学内容等缺少量化考核，难以达到预期的教育效果。

(四)创新创业教育政策监督不到位

创新创业教育政策的实施和落实需要有与之相对应的监督机制。在现阶段，我国高校创新创业教育政策由各级政府部门负责制定并实施，但缺少相应有效的监督机制，地方政策的配套措施尚不完善。我国高校创新创业教育政策有不同的制定主体，这一方面丰富了高校创新创业的内容，为大学生创业提供了多种优惠政策，另一方面由于监督机制的缺失和职责分工的不明晰，造成各部门在实际运作过程中容易出现“互踢皮球”的现象，推诿责任，办事效率低下。系统的监督体系和明确的硬性指标的缺失，使政策在上传下达间走了不少弯路，往往产生事倍功半的效果。

教育行动研究与三螺旋理论有着共同的原则，即通过寻求不同利益主体之间的合作、沟通、共同创造、平等、自愿和共识等促进产生新变化 ^［10］ 。政策对高校的创业教育和企业的创新发展起着建设性的指导作用，影响高校和企业的长远发展。面向新时代，鉴于现阶段我国高校创新创业教育政策存在的问题，特提出以下建议。

(一)完善创新创业教育政策的内容制定

在三螺旋系统中，政策的颁布和实施为培养创新创业型人才提供了宏观导向，同时也影响政府、高校、企业三方联结度的强弱。“全球创业观察”研究结果表明“政府政策、财务支持是与创业相关度较高的九个架构中最为关键的因素” ^［11］ 。政府作为政策的制定者，需要不断完善创新创业政策体系建设，打破三方组织边界，加快推动建立政府、高校、企业互惠共赢的协同育人机制。

第一，政府要继续完善创新创业教育的政策措施。在创新创业教育的过程中，进一步为大学生提供相应的资金支持、税收优惠、信息咨询、教育培训等政策服务。在法律层面，加强立法保障，将科学系统的政策体系上升到法律高度，对创新创业教育的系列内容采取硬性规定，促使政府部门各司其职，有效推进工作开展。在创业资金方面，出台相关政策继续为大学生创新创业提供专项资金支持和税收减免政策，降低银行贷款门槛，减轻大学生创业的资金负担。在创业信息咨询方面，通过颁布政策建立全国范围内的创业信息发布和服务平台，通过对创业信息的收集、整合、筛选和处理，实行全国范围内创新创业信息资源共享，使大学生能在第一时间查询到最新的创业信息。在教育培训方面，继续出台政策，健全高校创新创业教育体系建设，重点培养学生创新意识和创新能力，鼓励企业积极开展校企合作，为大学生的创新创业实践搭建广泛平台。在舆论宣传方面，政府要加强创新创业政策的舆论导向作用，引导学生树立正确的创新创业观，建设有利于大学生创业的舆论环境。从多方入手完善创新创业教育政策的内容制定，弘扬创新创业精神，鼓励各级地方政府积极组织大学生参加创新创业教育培训活动，增强创新创业意识，坚定创新创业信念，全面建设有利于大学生创新创业的社会环境。

第二，通过政策引导打破高校、政府、企业间的壁垒，推动创新创业教育有序开展。高校、政府、企业是创新创业教育三螺旋模型的主体，建立有效的三方联动机制是进行创业教育的基础。只有实现螺旋主体间的联动耦合，才能实现创新创业教育螺旋式的上升。高校、政府、企业三方互为主体，有各自的发展目标和利益诉求，因此三者在运转过程中，难免会出现各自为营、壁垒加强的现象。政策的颁布和落实能够影响到高校的办学目标和企业的发展方式，三方在现实运转过程中存在功能交叉融合的现象，因此可借助于政策的导向作用打破三者之间的壁垒隔阂，实现相互促进、相互融合，促成共赢的局面。高校作为衔接理论和实践的“中转站”，应积极主动与政府部门和企业进行合作，为实现创新创业教育的发展寻求政策支持和社会实践平台。企业作为社会机构，加强与高校和政府的合作是提高竞争力的关键一环。在创新创业教育推进的过程中，政府可以通过出台政策和相关措施聚类高校和企业的优势，统一三方在创新领域的价值目标，实现政产学研的结合。

(二)提高创新创业教育政策执行力

三螺旋理论认为，“创业型大学”作为三螺旋模型的助推器，是未来高校发展的新方向。“高校创新创业教育的出发点和落脚点在于促进人的全面发展” ^［12］ ，大学生创新创业生态系统应涵盖“科学的课程架构、专业性强的师资队伍，以及政府、企业与高校建立的互动机制等内容” ^［13］ 。高校和企业作为创新创业教育政策执行的关键主体，应进一步贯彻落实相应的政策措施。

第一，高校完善创新创业教育的课程设置体系和教学模式。在课程建设方面，要将创新创业教育与专业教育、思想政治教育等传统教育体系的课程设置进行科学合理的划分和调配，提升学生创新创业意识。在教学方式方面，除进行专门的创新创业教育课程培训外，可结合学校具体情况，邀请校外专家或企业家为学生举办系列的专业知识讲座和技能培训，通过指导学生撰写创业计划书、参加创新创业比赛、组织学生模拟创业等方式，培育学生的创新思维、创业意识，锻炼他们的创新创业实践能力。在教学方法方面，教师可适当增加互动式教学、案例式教学和体验式教学的比重，与学生进行互动交流，激发学生创新思维，调动学生积极性，避免传统的“教师教、学生听”的授课方式，根据学生的性格特点和跟进程度进行个性化教学。

第二，高校加强创新创业教育的师资队伍建设。政府部门在制定相关教育政策时，应细化高校创新创业教师的队伍建设情况，对教师的专业水平、专业能力以及人员分配进行科学规划和设定，保证受教育者所学知识的专业性和科学性。创新创业教育的师资来源应主要依托于创业管理方向，培养创业专业下的高级人才。学校可结合自身具体情况开展培训工作，组织教师进行创新创业教育的培训和学习，提高师资水平和业务能力。同时，西方国家开展创新创业教育的经验较为丰富，我国高校可以多学习借鉴。政府部门可鼓励有条件的高校与国外高校进行合作，组织国内教师到具有优秀创业教育经验的学校进行交流，培养教师的国际格局和国际视野，也可组织跨国学生开展交流活动，拓展学生的理论知识，提升创新创业的实践能力。

第三，企业积极构建校企协同机制。企业为大学生创新创业提供了广阔的实践舞台，加快促进科技成果转化。目前在创新创业教育政策的具体落实方面，较少涉及引导校企如何展开合作。因此，在政策执行方面，要注重引导企业积极构建校企协同机制，鼓励企业为创新创业教育提供实践平台和资金支持。企业要充分认识到与高校合作是一个互惠共赢的过程，对企业的发展和人才储备有着长远的战略意义，这是校企合作的前提和基础。一方面，通过政策扶持鼓励企业与高校开展长期合作，为大学生的创业教育提供实习场地，使学生能在实战中了解创业信息、创业内容，提高创业能力。另一方面，高校等科研场所为企业发展提供了智力支持，其向企业供给的高素质人才，既为企业注入新鲜活力，帮助企业建立潜在的人才储备库，又节约了企业外聘人员的资金费用。在此基础上，鼓励有条件的企业设立创新创业孵化基金或项目基地，为创新创业表现出色的大学生提供项目资金和基地支持。如 2017 年，广州立白集团举办“立淘 one”创业大赛，为优秀的创业队伍提供了总计 135 万元的项目基金，并允许获奖队伍入驻立白集团总部进行项目孵化。企业为学生的创新创业教育搭建广泛的实践平台，是高校创新创业教育的重要一环。

(三)建立创新创业教育政策评估体系

科学合理的评估体系是检验创新创业教育政策落实情况的重要手段，通过评估体系反馈的信息，适时调整政策制定、执行、监督等环节，保证各项举措达到既定目标，为创新创业教育的顺利开展提供科学有力的体系保障和数据支持。第一，建立创新创业政策评价体系，健全政策评估标准。在评估主体方面，寻求建立多元化的评价主体，以政府部门评估为主，合理借鉴社会机构、组织个人等多方对政策实施的态度和意见。在评估标准方面，应涵盖“效率性、效益性、公平性、回应性、执行力”等方面，健全政策评价标准，推进创新创业教育的落实。在评估原则方面，秉承客观性、全面性、科学性原则，保证评估结果的科学有效，为政策进一步的制定和执行提供科学依据。第二，建立高校创新创业教育的评估体系。一是对高校创新创业教育的课程安排、培训讲座、创新创业比赛情况、科研转化成果、学生实践能力等方面进行综合考量，通过数据的统计整合进行量化研究，根据评估结果及时调整创新创业教育体系，同时加强对学生创新创业教育薄弱环节的培训和学习。二是对教师的科研成果、专业能力、师资素质、教学业绩等方面进行考察，动态监督教师的专

业水平和能力业绩，根据评估结果适时调整教师的培养方案，建立反馈机制，保证创新创业教育的师资水平。建立科学有效的评估机制是推动高校开展创新创业教育的重要环节，起着调节和控制创新创业教育发展的作用。

(四)健全创新创业教育政策监督机制政策落实需要进行动态监督，只有在创新创业教育过程中不断自省、查漏补缺，才能够达到预期效果。从政策角度建立健全创新创业教育的监督机制，是保证创新创业教育有效开展的重要环节。第一，相关政策监督部门可根据创新创业教育的总体目标和任务要求，制定硬性考核指标，对各级政府的政策落实、高校的创新创业教育开展以及企业的校企合作成果进行监察和考核。第二，建立创新创业教育政策网络监督系统，构建互联网监督平台，鼓励高校师生、企业职工、社会大众等参与监督并进行信息反馈，听取多方意见，形成流畅高效的网上监督体系，进一步完善创新创业教育政策体系构建。第三，各项措施落实要指定具体的政策监察部门，实时监控跟踪政策落实的效果和进度。通过建立监督机制，及时关注各地创新创业教育的开展和落实情况，实现创新创业教育质的飞跃。第四，实行配套的奖惩机制。对不符合标准、创新创业教育进展缓慢的部门进行惩罚，对优秀的部门机构给予奖励，如加大资金投入力度、加强政策扶持等。通过建立监督机制和采取相应的奖惩措施，进行创新创业教育的质量监督和考核，有助于促进创新创业教育在各地各高校的顺利开展。

参 考 文 献

［1］观察者． 习近平主持召开中央深改委第九次会议［EB/OL］． https:/ /www． guancha． cn/politics/2019 _ 07 _ 25 _510869． shtml，2019 －   07 －25．

［2］亨利·埃茨科瓦兹． 国家创新模式:大学、产业、政府“三螺旋”创新战略［M］． 周春彦，译． 北京:东方出版社，2013．

［3］方卫华． 创新研究的三螺旋模型:概念、结构和公共政策含义［J］． 自然辩证法研究，2003，(19)．

【4】Henry EtzkowitzLoet Leydesdorff． The dynamics of innovation: from National Systems and“Mode 2to a Triple Helixof university － industry － government relations［J］． ＲesearchPolicy，2000，(2)．

［5］人民网． 努力加强创新人才培养［EB/OL］． http:/ /theory．people． com． cn/GB/16429412． html，2013 －05 －27．

［6］李鹏． 公共管理学［M］． 北京:中共中央党校出版社，2010．

［7］教育部门户网站． 国家级大学生创新创业训练计划管理办法［EB/OL］． http:/ /www． moe． gov． cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201907/t20190731_393103． html，2019 － 07 －10．

［8］迈克尔·吉本斯，等． 知识生产的新模式:当代社会科学与研究的动力学［M］． 陈洪捷，沈文钦，等，译． 北京:北京大学出版社，2011．

［9］廖中举． 基于共词分析法的中国大学生创业政策研究［J］． 教育发展研究，2017，(1)．

［10］陈学军，周益发，邓卫权． 高校创新创业教师队伍建设现状及建设体系建构［J］． 职教论坛，2017，(11)．

［11］Michael MandrupTine Lynfort Jensen． Educational Actionesearch and Triple Helix principles in entrepreneurship education: introducing the EAＲTH design to explore individu-als in Triple Helix collaboration［J］． Triple Helix，2017，

(1)．

［12］Henry EtzkowitzChunyan Zhou． (Introduction to specialissue) Building the entrepreneurial university: a global perspective［J］． Science and Public Policy，2008，(11)．

［13］卓泽林，赵中建． 创业生态系统研究回顾与展望［J］． 教育发展研究，2016，(3)．

Provincial － level Capital Flow and Fiscal Competition in China

PAN Ze － qing

(China Academy of Fiscal Sciences，Beijing，100142)

Abstract: Under the Chinese － styled fiscal decentralization system，Chinese local governments pursue capital elements by launch-

ing fierce fiscal competition including tax competition and expenditure competition． This paper，based on provincial panel data from

2006 to 2016，analyzes the form of fiscal competition among local governments in China and its impact on provincial － level capital flow．

The results show that the local governments in China have integrated tax competition and expenditure competition in their fiscal competi-

tion，and local governments focused more on expenditure competition，which has exerted a relatively large impact on capital inflow． It is

concluded that fiscal competition creates distortions in the structure of governments＇expenditure，which should be changed by weakening

the internal power of local government fiscal competition，coordinating the distribution of benefits among regions，restricting the local

government＇s discretion in public expenditure and deepening the reform of market economy．

Key words: Capital Flow; Tax Competition; Expenditure Competition; Expenditure Structure

Evolution of and Ｒeflections on the Policy of Innovation and Entrepreneurship

Education in Chinese Universities: the Perspective of Triple Helix Theory

ZHOU Qian，HU Zhi － xia，SHI Yao － yue

(School of Education，Zhengzhou University，Zhengzhou，Henan，450001)

Abstract: Innovation is the strategic underpinning for constructing a modernized economy． The triple helix theory emphasizes the

spiral progression among universities，government and enterprises，and provides a new theoretical perspective for the education policy of

innovation and entrepreneurship in universities． The policy of innovation and entrepreneurship education in Chinese universities has ex-

perienced from the 1． 0 era to the 5． 0 era，that is，from government － led operation，political － school cooperation，enterprise interven-tionand tripartite synergy to system construction． In the new erathere are still problems such as imperfect policy system，deficienteducation system for innovation and entrepreneurship as well as lack of effective mechanism linking enterprises and universities． It is

suggested we improve the policy on innovation and entrepreneurship education by enhancing its implementation，establishing the related

system and supervision mechanism to promote the new development of innovation and entrepreneurship education in our universities．

Key Words: Innovation and entrepreneurship education; Education policy; Institutions of higher learning; Triple helix theory

On the Migration，Fusion and Civilization Process of Ethnic Groups in the Pre － Qin Period

LI Ling － ling

(School of History and Culture，Tianjin Normal University，Tianjin，300387;

Institute of History，Henan Academy of Social Sciences，Zhengzhou，Henan，450000)

Abstract: Ethnic groups＇migration and fusion are the important factors in promoting the development of society and civilization，

which exert various influences on civilization in different stages of Pre － Qin． In the early ancient China，the neighboring ethnic groups

＇migration to the Central Plains Area accelerated the growth of social formations and productivity，which has won the advantage for the

Central Plains Area to take the lead in the threshold of civilization，establish the earliest kingship country and advance the origin of

ancient Chinese civilization to transform from multiple sources into one． In Xia and Shang Dynasties，the expansive migration of Xia and

Shang ethnic groups as the main body made the Central Plains Area to be the core area of civilization at that time and had a profound im-

pact on the surrounding areas． During the Western and Eastern Zhou dynasties，ethnic groups＇large － scale migration and fusion popu-

larized the culture of rites and music in the Western Zhou Dynasty，encouraged the emergence of unified national consciousness and the

formation of the Huaxia nation and finally created the new chapter of Huaxia civilization．

Key words: Archaeological discovery; The Pre － Qin period; Ethnic groups＇migration and fusion; The process of civilization